关于价格认证系统转型发展问题的政策探讨

当前，转型发展是各行各业、各个领域都在聚焦和热议的话题。在这个大规律、大潮流、大课题面前，价格认证系统不能熟视无睹，更不能置身度外。必须主动迎接和融入转型发展对现行体制机制、思维定势、工作方式的冲击和重塑，努力走出一条适应新形势、新任务、新担当需要的新路子，加快打造价格认证工作和价格认证事业的“升级版”。

　　一、价格认证系统转型发展的必要性和紧迫性

　　(一)价格认证系统转型发展是推进机构属性变化的客观需要。从很大程度上说，机构属性是机构所属关系、工作性质、管理范围、经费保障制度的综合表现形式，实质上反映出的是事权与财权二者关系相互协调适应的状态。不同的经费来源渠道和经费保障制度，必然会形成不同的机构属性。按照国家发改委价格认证中心提出的发展构想，各行政区划当初成立的自收自支事业单位，最终都要转向行政管理单位。价格认证机构属性的变化，说到底就是经费保障能力的变化和提升，只有从根本上解决了吃饭生存的后顾之忧，价格认证机构才会有履职行责的动力、活力和公信力。古人说：兵马未到粮草先行，美国心理学家马斯洛提出的心理需求层次理论，都是从不同角度强调了基本生存需求的极端重要性和必要性。从这个意义上说，机构转性工作充分体现了全系统对自身的归宿感、认同感和尊严感的追求和重塑。应当看到，经过二十多年的改革发展，绝大多数价格认证机构已经从争市场、抢业务、创效益、谋生存的自收自支事业单位，转变成了主要从事涉案物品价格鉴定和复核裁定工作、调处价格矛盾和纠纷、承担相关价格公共服务职能的财政拨款事业或行政管理单位，确保了价格认证工作能够从创收养人的泥潭中挣脱出来，合法、客观、公正地履行价格鉴证职能。然而，由于种种原因，至今还有近三分之一左右的地方还是自收自支事业单位。机构转性工作任重道远。机构不转性或者转性不到位，都会对价格认证系统履行职能的公信力和权威性造成负面影响。今年，新一届中央政府明确提出了近五年内“财政供养的人员只减不增”的基本原则，价格认证机构转性工作的难度加大了，但是，新一轮全国行政事业单位改革红利毕竟还没有释放完毕，推进机构转性工作仍然可以有所作为。进一步认清形势，坚定信心、用好智慧，千方百计转入财政拨款事业单位，向着行政机构目标冲刺撞线，依然是当下价格认证工作转型发展亟待完成的至关重要的任务。

　　(二)价格认证系统转型发展是完善职能定位变化的内在需要。所谓职能定位，就是根据法律法规授权可以干什么事，能够干什么事，应该干什么事，必须干什么事的界线。在较长一段时期内，价格认证中心的职能定位不够清晰，全面覆盖，无所不能。在价格认证机构成立的起步阶段，这种职能定位有其一定的合理性和必然性。随着这些年来机构转性步伐的加快，经费保障水平的提高，价格认证系统继续固守创收养人的职能定位已经不合适宜。在现代法治社会，对私权来说，法无禁止即自由;对公权来说，法无授权即禁止。价格认证机构代表的是一种公权力，只能在国家政策法规授权划定的边界内，开展相关价格鉴证工作。如果突破了公权力的限制范围，将“法无禁止即可为”错用在公权力上，势必会出现政府公权力任意扩张和侵占个人私权利，导致公权力滥作为和不作为的后果。比如，有的地方与社会评估机构争市场抢业务，做了许多不该做的事情;还有的地方介入市场评估业务过多过深，影响了刑事案件的鉴定质量，应该做好的事情却没有做好。究其根源：价格认证系统超越了法律法规授权范围，放大了自身的功能定位和职能边界，做了许多不该做、做不好、应当由市场去做的事情。在新的形势下，评判价格认证工作不能简单再以业务开展越多越好为标准，还要考量是否突破了相关政策法规有效授权认可的底线。凡是有合法授权的就能做，反之，就少做、慎做和不做。突破授权底线的价格认证业务工作，做得越多，可能带来的风险和副作用也越大。从长远看，价格认证工作的职能定位，必须以法律法规明确授权为准绳和底线。比如，2012年安徽省编办、法制办、政务公开办在行政职权清理中，明确涉案财产价格鉴定、涉纪检监察案件财物价格认定、涉税财物价格认定、价格争议调解处理是省价格认证中心承担的四项行政职能。依法鉴定，依法认证，价格认证事业才会有光明的前途和未来。

　　(三)价格认证系统转型发展是适应法律规范变化的迫切需要。二十多年来，价格认证系统经历了从无到有、从小到大、从弱到强、从不规范到规范的发展进程，与此同时，价格鉴证法律法规的“顶层设计”却严重滞后。最近，全国有两个涉及价格鉴定工作的重要法律法规出台实施，释放了两个重要信号，需要引起全系统的重视。一是新修《刑事诉讼法》释放了“平等”信号，价格鉴定工作在参与刑事诉讼活动中，价格鉴定意见必须依法平等参与庭审质证程序，才有可能成为审判机关定案判案的证据。二是《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗窃案件适用法律若干问题的解释》释放了“放开”信号，明确了被盗物品价格“应当按照有关规定委托估价机构估价”，预示着长期以来刑事案件财物价格鉴定工作由政府价格认证机构一统天下的格局有可能被逐步打破。改革潮流不可阻挡，与时俱进方为俊杰。当务之急，价格认证系统需要认清大势，转变观念，重视做好价格鉴定工作与新修《刑事诉讼法》的衔接适应工作，按照新修《刑事诉讼法》来调整和规范涉案财产价格鉴定行为。刑事诉讼法是基本法律和上位法，正在以国务院令名义制定的全国价格鉴定条例是行政法规和下位法，下位法当然要主动去适应衔接上位法。价格认证系统不能也不应该享有法律以外的特权和例外，在法律面前，价格鉴定人必须与其他司法鉴定人一样，平等地参与刑事诉讼活动。只有尊重法律，价格认证系统才能拥有更多的自信、更多的担当和更多的优势，为国家办案机关提供具有较强公信力和权威性的价格鉴定服务。今天，推进价格认证系统转型发展，最重要的任务还是要在价格鉴定法制建设上有新举措、新突破、新成效。没有法律法规的有效支撑，价格认证系统就会障碍重重，处处被动，事倍功半，甚至得而复失。为此，国家发改委价格认证中心要把立法工作当着头等大事来抓，抓住顶层设计不放松。法律基础打深打牢了，一切问题都会迎刃而解，机构转性、职能定位才会更加稳固，价格认证事业才可能真正拥有可持续发展的不懈动力。

　　二、价格认证系统转型发展的主要目标和实现路径

　　在当前和今后一个时期，价格认证系统转型发展的主要目标可以概括为：以忠诚履行价格认证系统法定职能为主线，以提高价格鉴证工作公信力和权威性为核心，以创新价格鉴证工作机制为抓手，以推进价格认证机构行政化建设为方向，以维护社会公平正义为宗旨。为了实现这个主要目标，价格认证系统还需要打通“八个方面”的重要路径，集中表现为：

　　一是在思维理念上，从行政思维为主转向法治思维为主。毋庸置疑，在相当长的时期内，价格认证工作的思维定势主要是按照行政思维方式来定位工作圆心和半径，自已给自已授予“尚方宝剑”，往往用部门红头文件来开辟业务阵地，先入为主，先下手为强。更有甚者，用自废武功、本末倒置、急于求成的激进手段，来凸显和自证价格认证机构的行政化性质。这种思维方式在国家法制建设严重滞后的背景下，难以避免，容易奏效。但是，当我国已经全面形成宪政治国大势、相关法律法规基本健全成熟的大环境下，仍然延续用行政权力和红头文件开拓业务，随意挑战和抛弃法律程序，势必会饱受诟病，遭遇碰壁。只有尽快转向法治思维，按照法律规范来调整和定位职能圆心和半径，价格认证系统才能找到正确的支撑点，突破瓶颈约束，站上新的发展平台。

　　二是在价值取向上，从服务目标为主转向公信目标为主。“服务司法、服务社会、服务政府、服务系统”是价格认证系统的主要目标任务，评价和判断价格认证工作的质量和水平，不能偏面地以是否满足了委托机关的主观要求、意志和偏好为标准和依据。价格鉴定和价格认证作为独立的第三方的属性定位，依法承担着影响乃至决定涉案当事人的经济赔偿责任和刑事法律责任，应当超越任何主观意志推定，排除权力、亲情等各种干扰，追求“合法、客观、公正、科学”的价值目标。特别是在“围绕中心，服务大局”中，既要让地方党委、政府领导满意，又要让相关当事人满意，最重要的还是要让法律和正义满意。无论何时何地，面对众多目标选项中，公信力应当是我们永远追求的第一选项和第一目标。

　　三是在业务边界上,从无限目标为主转向有限目标为主。经过二十多年的发展壮大，价格认证机构定性定位基本明确，绝大多数地方已经转为了财政拨款事业单位，有条件也有必要选择“有进有退、有所为有所不为”的科学发展模式。在新的发展背景和政策取向下，价格认证工作的出发点和落脚点决不能再以追求无限目标为主，以追求业务膨胀为重。否则，就不可能集中有限的人力物力精力履职行责，其结局必然是什么业务都做，什么业务都做不好，做不精。只有树立以有限目标为主的工作方式，才能找准位置，争取主动，形成优势，打响品牌，更好地发挥价格认证工作的职能作用。

　　四是在依据支撑上,从“跑马圈地”为主转向“精耕细作”为主。这几年来，从国家到省级层面都出台了不少有着较高含金量的价格鉴证法规政策，为基层开展价格鉴证工作提供了有力的依据。现在的关键是要在认真学好用好既定政策资源上狠下功夫。从全系统看，在同样一个大政策环境下，各地价格认证工作参差不齐，有先有后，很重要的一个原因，就是真学习、真研究、真运用政策的能力和水平还存在较大的差距。再好的政策，如果不去运用，不会运用，不用到位，就转化不了新思路、新机遇和新动力。对各级基层价格认证中心来说，结合当地实际，创造性地用好现行政策法规资源，是实现“精耕细作”的最重要任务。

　　五是在职能定位上,从利益导向为主转向责任导向为主。价格认证工作要凸显公信力和权威性，赢得全社会的尊重、认可和信任，需要最大限度地从拼抢业务、创收养人的粗放型发展思路中摆脱出来，坚定不移地把维护公平正义、强化社会责任放在首要位置。对风险责任难以掌控的价格鉴证业务，即使收入效益再好，也要舍得割爱，决不能把谋取经济利益作为开展价格鉴证工作的主要动机。价格认证机构是在代表政府价格主管部门行使公权力，超越法律法规授权，甚至用踩红线的办法拓展业务，难免会把价格认证工作引向歧途。即使是少数仍在实行自收自支的事业单位，也要最大限度地从财政预算渠道争取应有的专项经费支持。无论价格认证机构处于何种发展阶段，都要严格按照价格鉴证行为规范和价格鉴证操作规程，自觉强化法律责任和社会责任，树立大局意识，维护品牌形象，确保价格鉴证工作有较高的公信力和权威性。

　　六是在身份认定上，从运动员角色为主转向裁判员角色为主。同社会中介机构相比，价格认证机构扮演着重要的裁判员角色，而不是在拼抢市场业务、追求经济效益上，不断提高自已的运动员角色的成绩。价格认证系统要正确处理好政府与市场之间的关系，尽可能地少做或不做社会中介评估业务，最大限度地让市场调节机制去解决本应该由市场自已解决的问题。同时，要把主要力量放在市场调节机制解决不了本应该由政府解决的问题上，多在破解“疑难杂症”案件上攻坚克难，当好“守夜人”，充分发挥政府价格监管机制在弥补市场失灵中的独特作用。

　　七是在工作方法上,从单打独斗为主转向合作共赢为主。全系统需要牢固树立“开放、合作、共赢”的大认证观念，切实打好“两张牌”。一方面，积极借用社会专业人才，建立健全专家聘用制度，为价格认证工作提供强有力的技术支撑;另一方面，积极借用社会价格评估力量，有条件、有选择地将部分价格认证业务委托给一些资信好、业务强、讲规范的社会价格评估机构去做。从封闭思维走向开放思维，从零和游戏走向双赢游戏，才能有效突破人才“瓶颈”制约，弯道超越，做大做强价格认证事业。

　　八是在制度建设上,从激情立业为主转向机制立业为主。做好价格认证工作关键是要从机制创新上对工作激情、政治觉悟和精神状态进行规范化、常态化、预期化的制度锁定。用改革的勇气、智慧和举措，积极打造新的激励机制、分配机制等相关“造血功能”，充分调动全体价格认证从业人员“二次创业”的积极性、主动性和创造性。坚定树立“比学考证、干事兴业、论功行赏”的正确导向，大力营造“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创新”的浓厚氛围，旗帜鲜明地让想干事、能干事、干成事、不出事的同志有荣誉、有待遇、有舞台，推进价格认证事业薪火传承，蓬勃发展。

　　三、价格认证系统转型发展需要统筹兼顾五大关系

　　一是规范发展与创新发展的关系。在新的历史条件下，价格认证工作既要做到“法无授权即禁止”，又要做到解放思想和创新发展，的确是一个两难选择。坚持解放思想，反对本本主义，并不是说不要本本，甚至可以扔掉法律文本了。不唯上、不唯书，决不意味着也可以不唯法。在法律未修订前，任何以公权力名义推出的创新举措都不能随便突破现有法律法规政策的授权范围。解放思想不是抛弃法律，而是要依照法定程序修改和完善法律，最终将价格认证工作实践中带有普遍指导意义的成熟经验，上升和固化到法律法规层面。通过法律授权，价格认证工作创新发展才能获得积极的制度支持和秩序保障，避免公权力对私权领域的随意干预。在尊重法律法规政策授权的大前提下，规范发展与创新发展能够得到最大程度的契合和双赢。

　　二是实体公正与程序公正的关系。始终把追求程序公正放在突出重要的位置，用法律真实来还原客观真实，实现价格鉴定结论实体的公平正义，是依法治国时代背景对涉案财产价格鉴定工作的必然要求。用新修《刑事诉讼法》指导和规范价格鉴定工作，关键是要树立正确的证据理念，主动消除优先证据的错觉，重新认识和摆正价格鉴定结论证据在法律上的应有地位。这决不是妄自菲薄，自我矮化，而是自我加压，回归本位。事实上，价格鉴定工作率先从程序上做到了公平正义，依法满足了当事人和其他诉讼参与人的利益诉求，价格鉴定意见在实体上的公平正义才会水到渠成。

　　三是规则博弈与规则沟通的关系。针对国家部委之间不少政出多门、文件打架的尴尬局面，价格鉴证领域与价格评估领域之间许多业务交叉重叠的混乱现状，价格认证机构不能消极坐等国家相关条例的出台，而是要主动加强与有关部门的沟通协调，求大同存小异，推进政策法规互信互认，特别是在聘请系统外专家协助参与价格鉴证工作的过程中，要注意程序细节，尽可能契合相关行业部门的注册管理规定。另一方面，还要最大限度地争取国家办案机关对现行涉案财产价格鉴定政策法规的理解和支持，尽快促使出台一些与新修《刑事诉讼法》相衔接的临时性、过渡性的政策规定，从程序上规避风险，做到因势利导，趋利避害，找准切入点和突破口，推动价格认证事业迎难而上。

　　四是被动服务与主动服务的关系。按照新修《刑事诉讼法》对鉴定人的法律定位要求，办案机关委托什么，价格认证机构就依法受理什么，鉴定什么。这种被动性地位和被动性服务，可以充分体现“法无授权即禁止”的法治精神，最大限度地防止和规避不必要的法律风险。这就需要在实际工作中，必须严把委托受理关，现场勘验关，市场询价关，避免先入为主和想当然鉴定带来的危害。当然，讲被动服务主要是从完善程序、合理规避法律风险的角度来说的，并不等于不要或不能主动服务了，而是说这种主动服务不应该是一种变相干扰和强制服务，应当更多地有利于实现而不是脱离和背弃被动服务的最终目标。

　　五是眼前利益与长远利益的关系。目前，价格认证机构转性滞后的地方，其中原因不尽相同，但最根本的还是没有处理好眼前利益和长远利益之间的关系，对转性工作的重要性和紧迫性认识不足。从短期看，机构转性可能会暂时影响一些眼前的利益，但从长期看，却是利民利业的一件大好事。如果不把机构转性问题解决好，就是对同志对事业不负责任。加快机构转性步伐需要危机感、紧迫感和使命感!机构转性成功了，拿到财政编制、经费有保障了，任凭东南西北风吹打，大家都不会心慌脚乱，专心致志地履行法定职能。继续咬定和推进机构转性工作不动摇、不懈待、不松劲，应当是全系统上下应有的态度和责任。